案情回顾
2018年5月4日，浙江省海宁市环保局执法人员对海宁文宏包装材料有限公司开展执法检查。该公司主要从事纸箱包装生产，主要生产工艺：原料——印刷——开槽——装订——产品。检查发现，该公司于2016年10月开始将设备逐步搬入现有车间，现有水性印刷成型机1台，尚有1台印刷机正在采购。检查时该公司正在生产，该公司未能提供相应的审批手续，该项目未经环保审批擅自开工建设，且该公司未能提供相应的环保验收手续，该项目未执行“三同时”制度即投入生产。
6月25日，海宁市环保局依法下发行政处罚决定书，针对海宁文宏包装材料有限公司未经环保审批擅自开工建设的行为，对单位处罚款4.84万元;针对违反“三同时”制度的行为，对单位处罚款24.8万元。同时，对该公司法定代表人翁文斌罚款5.9万元。
法律分析
1.未批先建。《环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”;《环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，该公司建设项目需编制环境影响报告表，但该公未经环保审批擅自开工建设，相应的处罚规定在《环境影响评价法》第三十一条第一款规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。
2.未验先投。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。该公司未建设需要配套的环境保护设施，擅自投入生产，未执行“三同时”制度，相应的处罚规定在《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20 万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，处100 万元以上200 万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5 万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。
根据环办环评[2018]18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》的规定，“未批先建”违法行为是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书(表)，或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书(表)，擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书(表)未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。
具体包括四种情形：
(1)应当进行环境影响评价的建设项目，从未报批过环评文件的;
(2)建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件，但其没有履行重新报批义务的;
(3)建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审批，但未提交重新审核的;
(4)建设单位将环境影响评价文件报批、重新报批、提交重新审核，但法律规定的审批部门未予批准的。
如企业存在上述“未批先建”行为，就违反了《环境保护法》第十九条和《环境影响评价法》第二十五条的规定，环保部门可以《环境影响评价法》第三十一条和《环境保护法》第六十一条进行处罚。但是，如果该“未批先建”的建设行为终了之日起超过二年未被发现的，根据《行政处罚法》第二十九条规定就不再给予行政处罚。
如项目已投产，因项目本身已存在“未批先建”行为，所以往往还伴随着“未验先投”的违法行为。
若根据法律规定，建设项目竣工后企业应当对其进行验收，企业没有验收即投产的，企业就存在“未验先投”行为，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条的规定，环保部门应按《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定对该违法行为进行处罚。
如建设单位同时构成“未批先建”和“未验先收”两个违法行为，应当分别依法作出相应处罚，如“未批先建”违法行为已过追溯期限，环保部门仍可以对“未验先投”违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。
